http://www.ghanoondaily.ir/main/772/6
پسابرجام و بازطراحی ساختارها(12)
نظام اداری عامل کارآمدی حکومت
یداله فضل الهی کارشناس ارشد علوم سیاسی
چاپ شده در: روزنامه قانون/سال پنجم/شماره 763/سه شنبه 24 فروردین 1395
ویژگی های نظام اداری
به اعتقاد صاحب نظران،نظام اداری یا بروکراسی دارای ویژگی هایی است که اهم آنها بشرح زیر است:
وجود سلسله مراتب،تقسیم کار،حاکم بودن نظام قوانین،مقررات و رویه ها برای تعیین و پیش بینی رفتارها،غیر شخصی و بی طرفانه بودن رفتارها و انطباق آنها با قوانین و مقررات،وجود انضباط کاری،وجود نظام پاداش و خدمت،تخصص و شایستگی کارگزاران،نظارت و ارزیابی سازمان یافته و انحصاری نبودن مناصب اداری.برای بررسی کارآمدی نظام اداری هر کشوری،حداقل باید کیفیت ویژگی های یاد شده مورد بررسی قرار گیرد تا مشخص شود سطح کارآمدی آن چگونه است.در ادامه مطلب و برای پرهیز از اطاله کلام مهمترین ویژگیها و معضلات نظام اداری کشور می پردازیم.البته در قسمتهای بعدی تلاش می کنیم این موضوع را از ابعاد دیگر خصوصا از منظر نظریه حکمرانی خوب بررسی نماییم.
ویژگی ها و مشکلات عمده نظام اداری کشور
1-بزرگ بودن حجم،اندازه وعدم تناسب کلی نظام اداری:یکی از شاخصه های اصلی تعیین اندازه نظام اداری،تعداد افراد شاغل در آن می باشد.براساس این شاخصه و در مقایسه با کشورهای توسعه یافته با جمعیت بیشتر از جمعیت کشور وحجم اقتصاد بزرگتر،تعداد کارگزاران و کارکنان نظام اداری کشور بسیار زیاد می باشد. از طرف دیگر تعداد کارکنان شاغل در این نظام به نسبت حجم وکیفیت خدمات ارائه شده به جامعه از تناسب لازم برخوردار نمی باشد.حجم و اندازه بسیار بزرگ نظام اداری باعث لختی و بی نظمی آن شده است.بنابراین یکی از اولویتهای نظام اداری باید متناسب سازی اندازه نظام اداری با کمیت و کیفیت خدمات قابل ارائه و واگذاری تصدی ها به بخش های غیر دولتی است.البته در این فرآیند باید به شرایط و مقتضیات کلی جامعه و وضعیت اقتصادی و معیشتی جامعه توجه شده و از هر گونه اقدامی که حساسیت جامعه را در مورد امنیت اشتغال و توسعه بیکاری برانگیزد پرهیز نمود.
2- عدم انسجام و یکپارچگی نظام اداری وتداخل وظیفه و موازی کاری و انعطاف ناپذیری:همچنانکه اشاره شد نظام اداری تنظیم کننده و انسجام بخش فعالیتهای حکومت برای پیاده سازی و تحقق اهداف است ولی وقتی خود نظام اداری از انسجام و یکپارچگی برخوردار نباشدو وظایف و ماموریتهای بخشهای مختلف آن تداخل داشته و با موازی کاری هزینه های فعالیتها افزایش یابد و بعضا با تداخل و توازی باعث خنثی سازی و اقدامات متعارض و متغایر گردد،قطعا ناکارآمدی نظام را بدنبال خواهد داشت.از طرف دیگر عدم انعطاف پذیری باعث می گردد نظام اداری از درک شرایط و اقتضائات زمانی و محیطی عاجز مانده وامکان تحول متناسب با شرایط و نیازها را نداشته باشد.این امر قطعا بر ناکارآمدی آن خواهد افزود.یکی از علل انعطاف ناپذیری نظام اداری،فقدان ظرفیت استفاده از افراد نخبه وتحول گراست که فرایند تحول و اجرای برنامه های تحولی را متوقف می سازد.عدم شکل گیری نظامهای مدیریتی نوین نظیر نظام مدیریت مشارکتی،نظام بهره وری،دولت الکترونیک و... با وجود صرف زمان و هزینه های هنگفت موید این نکته است.
3-سیاست زدگی نظام اداری:هرچند نظام اداری ابزار دست حوزه سیاست و دولت است و رابطه کلان حاکم بر دولت هم رابطه قدرت است ولیکن کارآمدی نظام اداری در تخصص گرایی وتفکیک حوزه سیاست از حوزه اداری است.در اکثر کشورهای پیشرفته تفکیک میان حوزه های سیاسی و اداری کاملا برجسته بوده ودر تغییر حکومتگران،نظام اداری از نوسانات سیاسی تاحدزیادی مصون می ماندتا بتواند فعالیت حرفه ای خود را جهت اجرا و نیل به اهداف استمرار بخشد.متاسفانه در کشور ما این تفکیک انجام نشده و با تغییر حکومتگران،کل بدنه اداری اعم از مدیریتی و کارشناسی دچار نوسان و تغییر شده و بعضا یک انقطاع و شکاف اداری در کشور بوجود می آید.تا حدی که تمامی برنامه های قبلی به فراموشی سپرده شده ونظام اداری حافظه خود را از گذشته پاک می کند.
4-انقطاع تجربی و مهارتی اداری(عدم استمرار فرآیند انتقال تجربه و مهارت)بعلت فقدان مدیریت دانش:یکی دیگر از ویژگی های نظام اداری کشور که در مغایرت با ویژگی های کلی نظام اداری و بروکراسی است،عدم انتقال دانش ومهارت اداری بواسطه نبود نظام مدیریت دانش می باشد.البته این امر هم پیامد یک فرآیند فنی ناشی از عدم پیاده سازی مدیریت دانش و هم نتیجه اثرگذاری بی حد وحصر سیاست بر نظام اداری و به اصطلاح مدیریت اتوبوسی است که با جابجایی یک مقام سیاسی،اکثریت مدیران پایه و میانی که مناصبشان حرفه ای است نه سیاسی،از کار برکنار شده،یا از سیستم خارج می شوند ویا در سیستم منزوی شده و ضمن هتک حرمت و شانیت انسانی و اداری آنان،حتی از تجربیات ایشان در سطح کارشناسی نیز استفاده نمی شود. این موضوع در برخی مواقع به سطوح کارشناسی نیز کشیده شده و کارشناسانی که در دوره مدیریت قبلی صرفا بواسطه دانش،تخصص ومسئولیت شناسی وتعهد خود،مصدر امور وفعالیتهای مهمی شده اند به عنوان مهره های مدیر قبلی شناخته شده و برخوردهای ناشایستی با آنان صورت می گیرد و دامنه فعالیت آنها محدود می گردد. از طرف دیگر مقامات ارشد علاوه بر اینکه برنامه های قبلی را تخطئه کرده وکنار می گذارند،مدیران و کارشناسان مورد نظر خود را به صورت اتوبوس اتوبوس وارد سیستم می نمایند.این امر از یک طرف باعث سلب انگیزه در میان کارگزاران اداری شده و باعث انقطاع اداری از نظر دانش،تجربه و مهارت اداری می شود و از طرف دیگر مدیرانی بی تجربه و فاقد حداقلِ شاخصه های مهارتی و مدیریتی را وارد نظام اداری می کند.
5-عدم تخصص گرایی وحرفه ای گری:یکی از برجسته ترین ویژگی های نظام اداری تخصص گرایی و شایسته سالاری است ولیکن به دلیل یاد شده و نیز بعلت عدم اعتقاد صاحبان مناصب به مشارکت طلبی و جلب آرا و نظرات سطوح پایین،حاکم بودن نظام مدیریتی اقتدارگرا و انحصار طلب و ویژگی استقلال طلبی، آزاد اندیشی و ایده پردازی وتاکید متخصصان بر ارائه نظر وپیشنهاد خود،مقامات ارشد تمایلی به مشارکت دادن این افراد نداشته وبیشتر به افرادی میدان می دهند که جز تملق وچاپلوسی و اطاعت محض هنر دیگری نداشته و صرفاتایید کننده محض نقطه نظرات صاحب منصبان هستند.این فرآیند نتیجه ای جز ناکارآمدی و تضییع بیت المال حاصل دیگری ندارد.کشوری که دغدغه توسعه و تعالی دارد باید نظامی مشارکت طلب داشته و به ایده پردازی وارائه نظرات صاحب نظران ومتخصصین بها داده و به افراد شایسته میدان بدهند.بررسی های متخصصان نوآوری نشان می دهد از هر سه هزار ایده و نظر تنها دو ایده قابلیت پیاده سازی و تجاری سازی پیدا می کند حال تصور کنید در نظام اداری که بعضا اظهار نظر و ارائه ایده و پیشنهاد جرمی نابخشودنی است چه وضعی پیش می آید!؟
6-ناکارآمدی و فقدان مدیریت منابع انسانی:یکی از زیر نظامهای مهم نظام اداری،نظام مدیریت(راهبردی)منابع انسانی است.خود این زیر نظام به تناسب نوع تقسیم بندی موضوعات،حداقل 14 زیر نظام را شامل می شود. باید اذعان کرددر نظام اداری کشور،مدیریت منابع انسانی بی معنی ترین و بی ارزشترین حوزه مدیریت محسوب شده و علیرغم تاکید صاحب نظران بر اهمیت،حساسیت،ظرافت وپیچیدگی منابع انسانی بعنوان ذی قیمت ترین سرمایه و رقابت پذیرترین عنصر سازمان،هیچ حریم تخصصی و حرفه ای برای آن قائل نبوده و اندک بهایی بدان داده نمی شود.در نظام اداری کشور هر کسی می تواند حوزه منابع انسانی را تصدی نمایددر صورتی که در نظامهای اداری مدرن،کمتر کسی توانایی و صلاحیت مدیریت منابع انسانی را دارا بوده و مدیران این حوزه با شاخصه ها،حساسیتها و ظرافتهای خاصی انتخاب می شوند.از طرف دیگر نگرش غالب به منابع انسانی،خدمات کارگزینی و پرسنلی است.در نظام اداری برنامه ریزی منابع انسانی وجود نداشته و برنامه های مندرج در قوانین برنامه پنجساله نیز کاملا دستوری،برگرفته از اطلاعات غیر واقعی و بدون توجه به واقعیات و شرایط سازمانها می باشد.از اینرو هیچکدام از برنامه های مصوب نتوانسته جایگاهی در نظام اداری پیدا کرده و بدنه نظام اداری را با خود همراه سازد و مشکلات آنرا برطرف نماید.همچنین نظامهای انگیزشی،انتخاب، پرورش و انتصاب شایستگان جز در قالب چند عبارت کلی،جایگاهی واقعی در نظام مدیریت منابع انسانی نداشته و با منابع انسانی همانند ابزارآلات و تجهیزات برخورد می شود.جالب است که حتی آمار دقیق و قابل استنادی از کمیت وکیفیت نیروی انسانی شاغل در حوزه نظام اداری وجود ندارد.
7-کیفیت پایین و ابهام در قوانین و مقررات:نظام اداری بیشتر از همه از کیفیت پایین،پیچیدگی و ابهام فراوان در قوانین و مقررات رنج می برد.با وجودی که سیاستگذاران با اهدافی مشخص در سنوات اخیر اقدام به تدوین و تصویب قانون جامعی درخصوص مدیریت خدمات کشوری برای جایگزین نمودن آن با قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت نموده است،ولی بررسی محتوایی آن نشان از مشکلات حادی می دهد.حتی نوشتار قانون یاد شده،نوشتاری حقوقی نبوده و بسیاری از اصطلاحات و عبارات مندرج در آن فاقد تعریف واحد بوده و هر کسی برداشت و تفسیر خودش را از مفاهیم آن دارد.از طرف دیگربا وجودی که یکی از مهمترین اهداف قانون یاد شده،یکسان سازی حقوق و مزایای کارکنان بخش دولتی بوده،این قانون نتوانسته هدف مذکور را محقق ساخته و بعضا تفاوت حقوق و مزایای شاغلین در دستگاههای مختلف که کاری مشابه و همسطح انجام می دهند،از زمان قبل از تصویب قانون،بیشتر شده است.یکی دیگر از اهداف تدوین قانون،حذف حجم وسیع اصلاحات،اضافات و ملحقات قوانین قبلی و آیین نامه های انبوه آنها بعنوان یکی از علل اصلی ناکارآمدی اجرایی آن،بوده است.این در حالی است که بنابه اذعان یکی از مقامات نقش آفرین در تدوین و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری(عضو کمیسیون اجتماعی وقت مجلس)این قانون در کنار قوانین و آیین نامه های قبلی قابل اجرا می باشد.یعنی نه تنها با تصویب قانون جدید قوانین قبلی کاملا منسوخ نشده بلکه این قانون با حدود 68 آیین نامه اجرایی،به حجم انبوه قوانین و آیین نامه های قبلی اضافه شده و بدون آنها قابل اجرا نمی باشد.
8-عدم قابلیت نظام اداری برای بکارگیری نظامهای مدیریتی نوین وفقدان ظرفیت برای تحول متناسب با اقتضائات و نیازهای زمانی و محیطی:دقت در فرآیند نظام اداری موجود نشان از آن دارد که نظام اداری کشور قابلیت لازم را برای بهره گیری از نظامهای مدیریتی نوین که ابزارهایی برای کارآمدی و بهره وری و کاهش هزینه ها و امکان تحقق بیشتر اهداف جامعه هستند،ندارد.در واقع نظام اداری فعلی،خود بزرگترین مانع توسعه محسوب می گردد.دلایل زیادی برای آن وجود دارد که از عمده ترین آنها می توان به پاسخگو نبودن نظام اداری،عدم تمایل به جلب نظر،ایده و مشارکت فعال صاحب نظران،فقدان تخصص گرایی وحرفه ای گری و بی حرمتی و بها ندادن به متخصصان و نخبگان ودر نتیجه مسئولیت گریزی آنان خصوصا بعلت انتصاب مدیرانی کم تجربه وکم دانش و حاکم بودن ملاکهایی نظیر چاپلوسی،تملق و اطاعت وفرمانپذیری محض برای کسب منزلت و نفوذ اداری وتصدی سمتهای مهم و تاثیرگذار،اشاره نمود.
9-عدم انطباق رفتار نظام اداری با قوانین و مقررات و فقدان نظام نظارت وکنترل موثر:بر خلاف تاکید بر ضرورت انطباق رفتار نظام اداری و کارگزاران آن با قوانین و مقررات بعنوان یکی از ویژگی های نظام اداری، رفتار این نظام انطباق چندانی با قوانین و مقررات نداشته وقوانین به صورت گزینشی و با تفسیر به رای به مورد اجرا گذاشته می شود.به عبارتی دیگر قوانین مختص غیر خودیهاست.همچنین قوانین و مقررات صرفا جنبه سلبی دارد تا ایجابی.یعنی ازقوانین و مقررات بیشتر برای عدم انجام و ایجاد مانع برای انجام کار استفاده می شود نه هموار کردن زمینه انجام کار.در کشور کسی به خاطر انجام ندادن کاری مواخذه نمی شود.پیچیدگی و ابهام در قوانین،حجم انبوه و بعضا متناقض قوانین و مقررات و آیین نامه ها وعدم تنقیح و پالایش قوانین،این مسئله را تشدید می نماید.از طرف دیگر نظام نظارت و کنترل موثر،هوشمند و بهنگامی وجود ندارد که ویژگی بازدارندگی داشته و مانع تفسیر به رای وتبعیض در اجرای قوانین و مقررات و احقاق حقوق ذینفعان گردد.
نتیجه گیری
نظام اداری بعنوان زیر نظام ساختار اجرایی وساختار سیاسی وحکومتی جامعه از نظامهای مهم و تاثیر گذار بوده و بعنوان تنظیم ویکپارچه کننده تمامی فعالیتهای عمومی دولت برای اجرای سیاستها وتحقق اهداف تعیین شده می باشد.این نظام هم ابزاری برای تدوین سیاستها وبرنامه های توسعه وهم عاملی برای پیاده سازی آن است.از طرف دیگر کارآمدی این نظام باعث محدود شدن دامنه فساد وناکارآمدی آن موجب شیوع وترویج فساد در زوایای مختلف جامعه خواهد بود.از اینرو توجه و بازنگری اساسی ومنطقی وعلمی آن درتمامی ابعاد از الزامات ضروری واولویت دارجامعه است تا با اتکاء برآن بتوان از ظرفیتها وفرصتهای پسابرجام درجهت رشدو شکوفایی و توسعه همه جانبه و متوازن و نیز ارتقاء رفاه و آسایش و تعالی مادی و معنوی جامعه استفاده نمود.
+ نوشته شده در سه شنبه بیست و چهارم فروردین ۱۳۹۵ساعت 14:36 توسط یداله فضل الهی
|